这部宪法和相关法律对有关国家机关通过或者作出决议、决定，也作了规定。

（一）走出人大构造难题的历史探索 人大一院制下设置常设委员会的基本构造，自其产生之日起便隐含着一种民主性与有效性的张力，而且渐趋显现。〔25〕 有学者提出疑问：这些都算是部分补充修改吗？参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2004年版，页268。

例如，有学者认为，将原来属于全国人大的一部分职权，交由它的常委会行使，这样就有力地加强了全国人大常委会，同时也加强了全国人大。为使常委会审议通过这部法律至少从形式上符合宪法的规定，就决定将法的名称由农业基本法改为农业法。〔19〕, , 1985年全国人大常委会工作报告中指出： 一九八四年九月全国人大常委会通过关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，以后委员长会议又反复研究，并征求有关方面的意见，拟订了关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定草案，提请这次大会审议。在全国人大闭会期间，全国人大常委会根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选。将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。

〔54〕 梓木：论健全和完善人民代表大会制度，载于梓木等著：《民主的构思》，光明日报出版社1989年版，页16-17。实践中，由于国务院机构改革一直处于探索之中，人事更迭也较为频繁。法案的起草过程是起草者塑造法案形式与实质内容的过程。

伴随着党的十九届四中全会的决定，面对中国的立法现实，立法能力建设更显重要和迫切。立法者，无论是专职还是兼职，必须具备立法的理论与知识，因为立法不仅是一项工作，更是一门科学、一项技艺。党的十八届四中全会指出要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，同时还提出建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。一部立法值得尊重，因为它是在政治环境中所反映的成就：面对分歧、协调一致行动。

第四，立法能力表现为立法的生产力。立法决策应该是在立法过程中合乎逻辑地产生，换言之，立法决策是在立法过程中对问题识别、诊断后作出的最优立法选择。

在我国，党的十八届三中全会明确指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。此时，对立法者最重要的是通过法定的程序，透过各种民主立法的机制，让利益团体或民众个体能充分地表达意愿，在这个过程中尽可能地化解矛盾和冲突，对各利益主体的利益偏好进行整合，寻找他们最大的契合点并在立法中反映最大多数人的最大利益，实现最大公约数，以此保证立法的合法性，为民众的认同与支持奠定基础。所以在准入阶段，必须设计专门的考核标准。一是要加强对财政的监督。

[48]制度支撑不力，在相当大的程度上影响立法者应有的地位以及立法能力的养成与发挥。二是强化合宪性审查制度的建设。要有效完成各项立法任务，需要人大常委会组成人员必须具备履职能力，具有比较完整的专业知识结构。（四）协调能力 协调能力是指立法者妥善处理各种关系，为立法创造良好的条件和环境，促进立法目标实现的能力。

[45]难怪乎人们在追问：我们认真对待了立法吗？立法者抱有对立法应有的尊崇和情怀吗？ 提升立法者的立法能力是一项系统工程。但是从实践来看，立法程序的非法制化、程序不完善以及程序虚置等一系列问题仍然存在，不如人意。

（四）队伍专业：优化立法者与立法工作者的构成 应当制定一部法典的时代，必当在智慧上超迈此前的一切时代，因而，一个必然的结论乃是，其立法能力必定为其他时代所阙如，因而，应当认为这一时代在其他方面亦且具有高度修养。[47]此后，我国的历部宪法都明确地规定了人民代表大会作为国家的权力机关的性质和地位。

文章来源：《中外法学》2021年第1期 进入专题： 立法能力 。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。[6]中文的能力依《现代汉语词典》的解释是：能胜任某项任务的主观条件。程序制度缺失和重要制度不连贯是我国宪法和法律在设计人民代表大会制度时存在的主要制度缺陷，导致了我国现行人民代表大会制度中的很多实体制度在实际生活中长期无法有效地发挥作用。[33]（美）詹姆斯·博曼、威廉·雷吉主编：《协商民主：论理性与政治》，陈家刚等译，中央编译出版社2006年版，第2页。化解利益相关者冲突或分歧。

[43]由此可见，立法解释权的使用频率远低于法律修改权。[8]辞海编辑委员会编：《辞海》（缩印本），上海辞书出版社1980年版，第497页。

其实这也是一个全球性的问题。这样的开放性权力结构，倘若没有严格的实体与程序规则的制约，其他权力很容易扩张并侵蚀人大的权威，直接影响人大权力运行的效力和成果，人大在法律上的地位必被撕裂，立法能力无法彰显，因此，宪法性文件有必要进一步明确权力具体如何发挥作用，如何保障这些作用的发挥以及如何限制权力的扩张，同时，根据现行规定，强化对一府两院两委以及由人大决定和任免的公务员的监督，通过质询权、罢免权将监督权做实。

[49]（美）迈克尔·罗斯金等：《政治科学》（第九版），林震等译，中国人民大学出版社2009年版，第270页。我们对立法的尊重，部分是我们应该对在现代生活的环境中取得一致、协作、协调或者集体的行动予以赞颂。

在我国，立法解释主要指向两种情况：一是法律的规定需要进一步明确具体含义，二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据。目前，我国的立法实践已经建立诸多发现分歧、表达分歧的制度，如立法公开征求意见制度、立法调研制度等。[12]立法者不仅需要具备充分的政治经验和政治智慧，同时还必须具有深厚的法律知识和熟练的立法技能。法律不仅难以对政府的权力的行使、政策偏好形成实质约束，反而处于工具性的、次要的位置, [54]此时，我们就不得不检讨立法机关主导立法的体制机制及立法者立法能力的缺失。

[17]就制度实践而言，立法能力主要包括下列几项。人大作为国家的权力机关，是民主践行的主要阵地之一，是人民当家做主地位的主要表现形式。

在现代社会多元复杂的利益格局下，众多独立、自主的利益团体，将利益表达作为其主要职责，他们为了共同的利益，通过共同行动有组织地进行游说，以影响包括立法在内的公共政策的制定。[48]莫纪宏：程序制度建设视角下的我国人民代表大会制度体系的完善——基于湖南‘衡阳贿选事件的制度风险分析, 《法学论坛》2014年第3期，第23页。

几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做……法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对其他条款的效果的情况下制定，凡制定的法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。以美国为例，二战后，随着福利国家的发展，美国联邦政府和州政府快速膨胀，旨在推动各州立法机关现代化、提高立法产出的改革应运而生，美国学界对立法能力的研究便是在这一背景下兴起的。

第二，完善权力运行机制。[40]（美）德沃金：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，第87页。[51]（美）威廉·J.基夫、莫里斯·S.奥古尔：《美国立法过程——从国会到州议会》（第十版），王保民、姚志奋译，法律出版社2019年版，第65页。在能力建设方面，立法机关应当特别重视培养议员的代议意识、了解自身局限性和学习意愿等能力。

[27]起草者的道德责任是使所立之法具有德性的基础。伴随着我国《宪法》以及《立法法》的修改，行使立法权的机关，从全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，逐步扩大到包括设区的市人大及其常委会也具有立法权。

故而处理好党的领导与人大在立法中的主导作用的关系至关重要。开放决策过程，提高透明度。

对计划和预算在执行过程中所作的部分调整和变更的审查和批准。[24]故此，起草者的起草能力尤为重要。

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文章来源：天狐定制

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